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为彻底铲除非行政许可审批这一法外权力毒瘤，建议国务院制定《行政权力清单制定规则》，将所有行政权力类型化，取消其他行政权力事项，让非行政许可事项无处藏身。

法院仍需在尊重具体—抽象框架的基本前提下开展附带审查作业。[15]如方光生案中涉及的《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》(县委办〔2013〕50号)系由淳安县委、县政府共同发布。

[22]湖南省高级人民法院(2016)湘行终203号行政判决书。进入专题： 行政规范性文件 行政诉讼 。而从公报案例等判例中归纳出的审查规则亦存在能否无障碍地演绎到个案中的疑问。在王坤富与内江市卫生和计划生育委员会卫生行政管理案中，法院将涉及全省范围，人数较多，但该文件系为解决医师资格历史遗留问题开展的一次性的医师资格认定补办和省医师资格考试工作的《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》(川卫办发〔2014〕301号)视为对人的一般处分而拒绝附带审查。[24]参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第140页。

[49]以此为基础，学界更进一步提出了分类型审查的思路，意图根据行政规范性文件的功能特点制定更有针对性、更为精细化的审查策略。[31]如郭万林与贵阳市社会保险收付管理中心劳动和社会保障行政管理行政登记及贵阳市人力资源和社会保障局行政复议行为案涉及《关于调整城镇职工基本养老保险省级管理单位退休审批工作事项的通知》(黔人社厅通〔2011〕312号)中的若干条款是典型的程序规则。[5] 根据2016年12月全国人民代表大会常务委员会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委具有监督、调查和处置三项职权，具体的职责包括监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。

我国现行的检察官纪律责任体系是一个包含政治纪律、人事纪律、办案纪律、财经纪律等不同性质纪律的综合体系[13]，而惩戒委员会作为司法责任审议机构，只应审议违反司法办案纪律的行为，所以应当对现有检察官纪律规范进行具体分析。从域外检察官惩戒的审议机构情况看，无论是美国州律师惩戒委员会、法国的最高司法委员会管辖检察官委员会，还是日本的检察官适格审查会、我国台湾地区的检察官评鉴委员会，都是由检察官、法官、律师等法律实务人员以及学术组织、教育机构等其他社会组织的代表共同组成。[12] 《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》规则七：证明，载怀效锋主编：《司法惩戒与保障》，法律出版社2006年版9月版，第371页。其次审议应当给予何种惩戒。

[6] 陈菲、罗沙：《权威访谈：加强司法人员履职保障 努力维护司法公正——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就保护司法人员依法履行法定职责规定答记者问》，新华社北京7月28日电。关键词：检察官惩戒委员会。

司法责任追究涉及当事检察官的名誉和相关权利的剥夺，当事检察官由于接受调查，行为受到一定限制，有接受他人法律帮助的需要，而目前我国没有关于律师可以介入纪律处分程序提供帮助的规则依据。1.专业性偏离：部分委员名额席位化 在各地的实践探索中，惩戒委员会委员一般分为专门委员和专家委员两种类型。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生，一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。当前，就检察官惩戒委员会而言，冲突主要来自于内外两个方面，一个是司法体制外部的国家监察体制改革对惩戒委员会功能的影响，一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。

合议前需要充分的信息获取，合议时需要明确的审议表决程序，这些都需要细致的制度设计来实现。其二，错案结果引发启动：对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，经人民检察院纪检监察机构核查认为应予追究司法责任。在监察全覆盖的各类公职人员当中，司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待，这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。检察官惩戒委员会是专业评定机构，专业性是首要特征，而法律职业共同体成员最符合专业性的要求。

（二）案件裁判错误的。由上述规定可见，惩戒委员会设在省、自治区、直辖市，与当事检察官所属的人民检察院分享检察官的司法责任追究权。

这主要是考虑到专门委员一般是各相关机构的分管领导，代表单位发表意见，是一种职务行为，如果发生工作变动则由接任领导替补。参见魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年6月版，第146页。

内容摘要：我国检察官惩戒委员会应当被定位为对检察官惩戒享有事实认定权的惩戒审议机构，具备专业性、合议性和审议范围有限性三个特征，承载着实现公正惩戒与履职保障的多重功能。两高《惩戒制度意见（试行）》第3条明确规定：法官、检察官惩戒工作由人民法院、人民检察院与法官、检察官惩戒委员会分工负责。从高检《司法责任制意见》第42-44条中关于惩戒程序的规定来看，我国对检察官司法责任追究采取调查、审议、决定职权分立模式：人民检察院内部的纪检监察机构是检察人员司法责任的调查主体，省、自治区、直辖市成立检察官惩戒委员会，有权根据事实和法律规定作出处分建议。本文载《法学评论》2018年第2期 作者：葛琳，最高人民检察院检察理论研究所副研究员，法学博士。两高《惩戒制度意见（试行）》重点规定了表决规则，并未对评议规则作出具体规定。考虑到司法官职业具有较强的特殊性和专业性，对司法官的履职过错和责任程度适宜由中立的、专业的组织来评定，惩戒委员会制度才应运而生，其虽然不能从根本上克服原有模式的弊端，但作为司法责任追究程序中审议环节的制度突破，仍可为提升司法官惩戒的公信力和专业化程度奠定基础。

如果检察官履职中的违纪行为已纳入惩戒委员会审议范围，就没有必要再将违反职业伦理单独作为惩戒事由，未来可以通过完善纪律处分条例或者制定详细的职业伦理规则两条进路来规范检察官惩戒委员会的实体规则依据。其二，与西方国家职业伦理规范体系发达不同，我国的纪律责任体系比较发达，现有的法官、检察官纪律规范吸收了大量司法人员执业禁止的内容，比如《检察人员纪律处分条例（试行）》第41条关于泄露国家秘密、检察工作秘密，或者为案件当事人及其代理人和亲友打探案情、第52条关于私自会见案件当事人或其辩护人、代理人、申诉人、亲友，或者接受上述人员提供的宴请、财物、娱乐活动及其处分内容等，本身就是职业伦理的规则化。

《吉林省法官、检察官惩戒委员会工作规则（试行）》第2条规定：惩戒委员会坚持党对司法工作领导的原则，负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为进行审议，并根据审议结果，提出是否惩戒或保护法官、检察官资格的建议。在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响。

[13] 我国的检察官纪律规范体系包括最高人民检察院出台的《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检察机关廉洁从检若干规定（试行）》等规范性文件以及各地检察机关制订的内部规范性文件。（一）实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离 实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离，也就是对其专业性、合议性和审议范围有限性特征的偏离

[18]这里的基本法律是指我国《宪法》第62条第3项规定的、由全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构以及其他的基本法律，与作为实然规范的港澳基本法存在本质差异。[5] 我国《民族区域自治法》同中央与民族自治地方关系法制化之间的逻辑关联是本文的关注核心。我国《民族区域自治法》8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权的规定，恰恰说明民族自治地方作为一种(级)相对独立的地方类型与中央直接发生央地关系的可能性。其一，关于民族自治地方自治权限的条款，典型体现为该法第三章自治机关的自治权的规定。

[72]同前注[46]，卡尔·拉伦茨书，第138页。虽然我国的地方制度呈现一体多元特征，但不论是何种类型的中央与地方关系，在一些基本问题上仍然具有共性，如事权划分的原则和概括性范围、财力划分的基本原则和概括性范围、动态关系协调的基本原则、纠纷争议解决机制等。

[61]关于自治法规的位阶问题，可参见前注[58]，郑毅文。[60]同前注[7]，关凯书，第175-176页。

[49]第一，规范畛域较为模糊。[44]这在相当程度上仅具有一定程度的说服力，而不具有正式的法律约束力，更不属于规范的法律渊源。

这样，在形式上，我国《民族区域自治法》容易被误解为一个例外，因为其第六章以专章的形式规定了上级国家机关的职责。[41]值得一提的是，我国《立法法》第80条并未直接界定部门规章的立法事项，但由于该法第82条对地方政府规章的规制范围相对明确，这就在一定程度上间接实现了央地规章事项的畛域划分。[74]这也从另一个角度说明，欲实现中央与民族自治地方关系法治的良性建构，不仅要依托静态规范的发展与完善，央地关系法治化理念所激发的主观能动性同样必不可少。[53] 然而，上述立场的前提限定是理应——在实践中，各级自治地方的自治条例远未发挥应有的规范功能。

[30] 第五，中央立法的性质导致我国《民族区域自治法》无法对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制。一方面，因我国《宪法》30条排除了直辖市辖自治县的体制，其第116条仅规定自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效。

因此，只有借助基础性的中央与地方关系专门法方能从根本上建构实质、规范的整合框架。[28]如2015年我国《立法法》修改依据我国《民族区域自治法》第4条而赋予自治州人大及常委会制定地方性法规的权力。

作为我国的基本政治制度之一，民族区域自治制度从产生之初即由宪法(或宪法性文件)对其核心内涵、范畴、理念和框架作出明确规定。[70]典型成果如张兆松：《检察解释与审判解释冲突的解决》，《法学》1997年第5期。